黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，優(yōu)化區(qū)域經濟布局，促進區(qū)域協調發(fā)展。這是以習近平同志為核心的黨中央立足全面建設社會主義現代化國家新征程作出的重大部署，為“十五五”時期推動區(qū)域協調發(fā)展指明了前進方向、提供了根本遵循。

一、充分認識“十四五”時期區(qū)域協調發(fā)展取得的重大成就

“十四五”時期，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國區(qū)域發(fā)展協同聯動、積厚成勢，功能定位更加清晰，優(yōu)勢互補更加有效，區(qū)域聯動更加緊密，發(fā)展活力更加充沛。

（一）區(qū)域重大戰(zhàn)略深入實施，引領帶動作用充分發(fā)揮。京津冀協同發(fā)展取得重大進展，雄安新區(qū)首批疏解單位陸續(xù)落地建設，80余個北京市級單位、約3.3萬名人員遷至北京城市副中心辦公。長三角一體化發(fā)展扎實推進，上?！拔鍌€中心”建設步伐加快，科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新跨區(qū)域協同，三省一市集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能產業(yè)規(guī)模分別占全國3/5、1/3、1/3。粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接、機制對接不斷深化，三地共同發(fā)布262項“灣區(qū)標準”，港珠澳大橋出入境車流量累計突破1000萬輛次。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三地經濟總量占到全國的40%以上。長江經濟帶“化工圍江”問題基本解決，十年禁漁深入推進，長江干流連續(xù)5年保持Ⅱ類水質標準。沿黃河9省區(qū)累計完成造林2億畝，黃河干流連續(xù)3年全線達到Ⅱ類水質標準。

（二）區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略走深走實，發(fā)展均衡性平衡性持續(xù)增強。地區(qū)發(fā)展相對差距穩(wěn)步縮小，東部與西部人均地區(qū)生產總值之比由2020年的1.68下降到2024年的1.65。基本公共服務均等化水平不斷提高，東、中、西和東北地區(qū)義務教育生師比基本持平?；A設施通達程度更加均衡，中西部鐵路營業(yè)總里程超過10萬公里，占全國比重超60%。跨區(qū)域重大工程深入實施，南水北調東中線一期工程累計調水超過800億立方米，西電東送輸電能力超3億千瓦。

（三）主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實落細，國土空間規(guī)劃體系基本形成。主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，形成以國土空間規(guī)劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。統籌劃定18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農田、陸域和海域生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線。山水林田湖草沙一體化保護和修復工程累計完成生態(tài)修復面積超過500萬公頃，全國森林覆蓋率提升至25%以上。

（四）現代海洋產業(yè)體系加快構建，海洋經濟綜合實力明顯提升。2024年我國海洋經濟總量首次突破10萬億元，比2020年增加2.7萬億元。海運量和集裝箱吞吐量約占全球1/3，船舶和海工裝備市場份額占全球50%以上，18種主要船型中有14種新接訂單居世界首位，成為同時掌握航空母艦、大型LNG運輸船和大型郵輪“三顆明珠”建造技術的國家。海水產品產量連續(xù)多年全球第一。海洋科技自主創(chuàng)新能力不斷增強，建成“夢想”號、“深海一號”等國之重器，深海和極地等領域加快發(fā)展。2024年全國近岸海域水質優(yōu)良比例達到83.7%。

二、準確把握“十五五”時期優(yōu)化區(qū)域經濟布局面臨的形勢和要求

“十五五”時期，世界百年未有之大變局加速演進，國內經濟發(fā)展呈現新的階段性特征，區(qū)域協調發(fā)展進入承前啟后、鞏固提升的關鍵時期，對優(yōu)化區(qū)域經濟布局提出了新的要求。

（一）優(yōu)化區(qū)域經濟布局是暢通國內大循環(huán)、構建新發(fā)展格局的重大舉措。促進各類要素在國內地域空間的合理流動和高效集聚，形成優(yōu)勢互補、協調聯動的區(qū)域經濟大循環(huán)，是構建新發(fā)展格局的內在要求。當前，大國博弈日趨激烈，全球經濟貿易秩序、供需循環(huán)受到嚴重干擾。國內要素跨區(qū)域自由流動仍存在障礙，部分地區(qū)需求不足制約經濟循環(huán)。以強大國內市場和要素循環(huán)應對外部沖擊帶來的影響日益緊迫，我國以14億多人口、龐大中等收入群體為依托的全球最大市場優(yōu)勢和潛力也更加凸顯。這要求打破各地封閉小市場、自我小循環(huán)，根據區(qū)域特色優(yōu)勢擴大需求，通過優(yōu)化區(qū)域經濟布局使國內大循環(huán)的空間更廣闊、成色更足，實現國內國際雙循環(huán)相互促進。

（二）優(yōu)化區(qū)域經濟布局是順應新一輪科技革命、塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇。全球科技創(chuàng)新進入加速突破期，人工智能、量子科技等前沿技術廣泛滲透，為我國區(qū)域協調發(fā)展、加快新舊動能轉換提供了重大戰(zhàn)略機遇，也帶來新的挑戰(zhàn)。當前，我國跨區(qū)域協同創(chuàng)新機制不暢，動力源地區(qū)創(chuàng)新策源能力仍需提升，中西部一些地區(qū)人才等要素集聚水平不高。這要求進一步完善區(qū)域創(chuàng)新體系，強化創(chuàng)新鏈、人才鏈協同，因地制宜發(fā)展新質生產力，形成多層次、體系化、差異化的區(qū)域創(chuàng)新格局。

（三）優(yōu)化區(qū)域經濟布局是適應資源要素條件變化、更好統籌經濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境的客觀需要。近年來，我國人口發(fā)展呈現老齡化、少子化、區(qū)域人口增減分化等特征，一些地區(qū)氣候暖濕化趨勢不斷加劇，同時科技創(chuàng)新、數據等要素牽引驅動作用增強，對我國區(qū)域發(fā)展空間格局、分工體系等產生復雜影響。這要求堅持系統觀念，強化主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，在區(qū)域規(guī)劃、重大生產力設施和公共基礎設施布局中統籌考慮各類資源要素變化，按照客觀經濟規(guī)律調整完善區(qū)域政策體系，推動區(qū)域協調發(fā)展不斷邁上新臺階。

（四）優(yōu)化區(qū)域經濟布局是應對各類風險挑戰(zhàn)、更好統籌發(fā)展和安全的必然要求。當前，國際政治經濟秩序深刻調整，國家安全特別是糧食、能源、產業(yè)鏈供應鏈等重點領域安全面臨挑戰(zhàn)。我國一半的糧食來自7個北方主產區(qū)，一些關鍵產業(yè)、產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)過于集中在東部沿海，中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移能力仍然不足。這要求統籌推進區(qū)域高質量發(fā)展和高水平安全，完善產業(yè)在國內梯度有序轉移的協作機制，打造安全高效的陸海經濟通道，形成沿海與內陸聯動發(fā)展、具備良好產業(yè)縱深的合理布局。

三、妥善處理優(yōu)化區(qū)域經濟布局的重大關系

優(yōu)化區(qū)域經濟布局涉及經濟社會發(fā)展各領域，必須把握內在規(guī)律和邏輯聯系，正確認識和科學處理一系列重要關系。

（一）政府和市場的關系。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)各地區(qū)比較優(yōu)勢，調動經營主體發(fā)展活力。同時要更好發(fā)揮政府作用，維護市場秩序、彌補市場失靈，持續(xù)縮小地區(qū)發(fā)展差距。要把有效市場和有為政府有機結合起來，打破地區(qū)封鎖，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場壁壘，推動實現產業(yè)在國內有序轉移，以區(qū)域市場一體化為引領，加快建設全國統一大市場。

（二）整體與重點的關系。既要始終堅持全國一盤棋，根據各地資源稟賦和比較優(yōu)勢，在整體上系統推進，更要突出重點、集中發(fā)力，避免“眉毛胡子一把抓”平均用力，實現重點地區(qū)的“一馬當先”帶動全國面上的“萬馬奔騰”。還要前瞻性把握當前發(fā)展大勢和階段性特征，因時因勢轉換工作重點，對經濟布局進行調整優(yōu)化，有效應對外部環(huán)境的重大變化。

（三）效率與公平的關系。既要著力提高效率，又要更有效地維護社會公平，更好實現效率與公平相兼顧、相促進、相統一。一方面，要促進要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，支持經濟大省挑大梁，構建高質量發(fā)展的動力系統。另一方面，要立足實際縮小地區(qū)差距，優(yōu)化轉移支付體系，兜牢民生底線，提高基礎設施通達程度，確保承擔安全、生態(tài)等戰(zhàn)略功能的區(qū)域基本公共服務均等化。

（四）共性與個性的關系。共性是“普遍性”，個性是“特殊性”，二者辯證統一，密不可分。既要自覺在大局下行動，一以貫之、不折不扣抓好黨中央戰(zhàn)略部署的貫徹落實，又要支持各地區(qū)更好立足資源稟賦，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，做到宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商。

（五）戰(zhàn)略與戰(zhàn)術的關系。把戰(zhàn)略的堅定性和戰(zhàn)術的靈活性結合起來，把解決當前突出問題和推動形成長效機制結合起來。強化戰(zhàn)略謀劃，保持戰(zhàn)略定力，從全局、長遠、大勢上準確把握目標任務。要細化戰(zhàn)術安排，找準突出矛盾和主要問題，聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，把握好節(jié)奏和進度，一條條去解決、一點點地突破，不斷提高區(qū)域政策的精準性和實效性。

四、扎實做好“十五五”時期優(yōu)化區(qū)域經濟布局重點工作

《建議》明確了優(yōu)化區(qū)域經濟布局、促進區(qū)域協調發(fā)展的目標要求和主要任務，提出要發(fā)揮區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系。

（一）增強區(qū)域發(fā)展協調性。西部大開發(fā)要聚焦大保護、大開放、高質量發(fā)展，實施一批重要生態(tài)系統保護修復工程，加快補齊基礎設施短板弱項，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，提升成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展能級。東北全面振興要圍繞維護國家“五大安全”，深化向北開放發(fā)展，強化能源基地和能源輸送通道建設，大力發(fā)展冰雪經濟。中部地區(qū)加快崛起要鞏固提升“三基地一樞紐”功能，大力推進先進制造業(yè)發(fā)展、糧食能源資源保障能力提升和內陸高水平開放。東部地區(qū)要加快推進現代化，引領建設世界級先進制造業(yè)集群和現代服務業(yè)高地。同時，要加大差異化政策支持力度，促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等振興發(fā)展。

（二）深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略。有序疏解北京非首都功能是京津冀協同發(fā)展的“牛鼻子”，要堅持向外疏解轉移與內部功能重組雙向發(fā)力，高標準高質量推進雄安新區(qū)建設現代化城市、增強人口和產業(yè)集聚能力，推動形成更加緊密的全方位協同發(fā)展格局。以上?！拔鍌€中心”建設為牽引推進長三角一體化發(fā)展，當好科技和產業(yè)創(chuàng)新開路先鋒，協同推進引領性制度型開放。不斷加強粵港澳大灣區(qū)基礎設施“硬聯通”、規(guī)則機制“軟聯通”、灣區(qū)居民“心聯通”，充分發(fā)揮橫琴、前海、南沙、河套等平臺先行先試作用，引領大灣區(qū)市場一體化。長江、黃河流域是生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場，要持續(xù)強化長江經濟帶重點領域污染治理，堅定不移推進長江十年禁漁，提高沿線城市生活污水收集水平；系統推進黃河流域上游水源涵養(yǎng)、中游水土保持、下游濕地保護和生態(tài)治理，加大湟水、渭河等重要支流綜合治理力度。

（三）促進區(qū)域聯動發(fā)展。做強國內大循環(huán)，既要區(qū)域內戰(zhàn)略深化實施，也要區(qū)域聯動發(fā)展。要強化區(qū)域基礎設施互聯互通，推進跨區(qū)域跨流域大通道建設，推動沿海、沿江高鐵建設。加強重點城市群協調聯動發(fā)展，促進區(qū)域創(chuàng)新鏈產業(yè)鏈高效協作。推動長江中游城市群等加快發(fā)展，培育發(fā)展若干區(qū)域性中心城市，更好發(fā)揮跨區(qū)域聯結型地區(qū)支撐帶動作用。深化跨行政區(qū)合作，健全區(qū)域間規(guī)劃統籌、產業(yè)協作、利益共享等機制，暢通跨區(qū)域要素流動，促進產業(yè)梯度有序轉移。更好發(fā)揮流域要素優(yōu)勢和內部聯通優(yōu)勢，積極拓展流域經濟模式。

（四）優(yōu)化國土空間發(fā)展格局。完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，找準各地功能定位和主攻方向，保持城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)格局總體穩(wěn)定，細化明確特殊功能區(qū)，配套實施差異化政策措施。完善國土空間規(guī)劃體系，落實優(yōu)化耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，分區(qū)分類實施差別化、精細化用途管制。健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，賦予省級政府統籌建設用地更大自主權，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。

（五）加強海洋開發(fā)利用保護。海洋是高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要地。要更加注重創(chuàng)新驅動，提高海洋科技自主創(chuàng)新能力，強化海洋戰(zhàn)略科技力量。更加注重高效協同，提升北部、東部、南部海洋經濟圈發(fā)展水平，優(yōu)化海洋經濟發(fā)展示范區(qū)布局，建設現代海洋城市。更加注重產業(yè)更新，做強做優(yōu)做大海洋產業(yè)，鞏固提升海洋裝備制造業(yè)優(yōu)勢，壯大海洋新興產業(yè)，發(fā)展現代航運服務業(yè)，建設“藍色糧倉”。更加注重人海和諧，接續(xù)實施重點海域綜合治理，提高重大海洋災害風險防控和防災減災能力。更加注重合作共贏，實施海洋調查和觀測監(jiān)測，推進海洋能源資源和海域海島開發(fā)利用。（本文來源：經濟日報 作者：王昌林）